En ny giv i amerikansk finanspolitikk?

av Einar W. Nordbø, avdeling for pengepolitikk, Norges Bank

Amerikanske myndigheter bruker nesten ¼ av BNP på å bekjempe pandemien og få økonomien på fote igjen. Tiltakene kan bidra til en rask gjeninnhenting, men det er også frykt for at det kan gi høy inflasjon. Nye forslag fra president Biden vil gi det offentlige en større rolle i økonomien også fremover, men rollen vil fortsatt være nokså beskjeden sammenlignet med flere europeiske land.

Myndigheter i mange land har lagt budsjettdisiplinen til side under koronapandemien, men amerikanske myndigheter er blant de som har strukket seg lengst. Det gjenspeiles i et offentlig budsjettunderskudd som ifølge OECDs siste anslag vil utgjøre 16 prosent av BNP i 2021, en økning på mer enn 9 prosentenheter fra 2019. Blant G7-landene er det bare i Italia at det er utsikter til at underskuddet øker mer fra 2019 til 2021, men det må ses i lys av at OECD venter at italiensk økonomi fortsatt vil være 5 prosent mindre i 2021 enn i 2019, se figur 1. USAs BNP anslås til sammenligning å være 3 prosent over 2019-nivået i 2021.

USA iverksatte betydelige finanspolitiske støttetiltak i fjor og har fulgt opp med nye tiltak i år. Ifølge beregninger fra Kongressens budsjettkontor (CBO) tilsvarte støttetiltakene både i 2020 og 2021 om lag 12 prosent av trend-BNP, langt mer omfattende enn støttetiltakene i Norge ifølge Finansdepartementets beregninger, se figur 2. Norge er også landet med den minste økningen i budsjettunderskuddet fra 2019 til 2021 i figur 1, der G7-landene og de skandinaviske landene inngår.

Her må det imidlertid presiseres at tallene for Norge i figur 1 og 2 kun er for fastlandsøkonomien. De betydelige skattelettelser som oljeselskapene i Norge ble innvilget i fjor, er følgelig ikke regnet med. Sammenligningen med USA preges også av at de offentlige støtteordningene der var mer beskjedne i utgangspunktet. For eksempel innførte i USA i år midlertidig utbetalinger til foreldre med barn (barnetrygd), noe vi lenge har hatt i Norge. Den relativt beskjedne økningen i budsjettunderskuddet i Norge må også ses i lys av at smittespredningen har vært mindre her enn i mange av de andre landene.

Det er likevel ikke tvil om at amerikanske politikere har tatt betydelig grep under pandemien. I fjor vår fikk for eksempel store deler av befolkningen, inkludert de som fortsatt var i jobb, utbetalt 1 200 dollar fra myndighetene. I tillegg ble arbeidsledighetstrygden økt med 600 dollar i uken til og med juli, noe som var mer enn en dobling fra et tidligere gjennomsnitt på under 400 dollar i uken. Til sammenligning var den gjennomsnittlige ukelønnen (40 timer) i 2019 660 dollar innen kultur, underholdning, overnatting og servering – en næring der særlig mange ble arbeidsledige. I noen måneder opplevde dermed mange av de som mistet jobben i fjor vår at inntekten deres faktisk gikk opp.

De økte overføringene bidro til at amerikanske husholdninger i sum fikk en reell vekst i den disponible inntekten på 6 prosent i 2020, den høyeste årsveksten siden 1984.   

Det ligger an til høye overføringer til amerikanske husholdninger også i år. Det ukentlige ledighetstillegget på 600 dollar ble faset ut fra juli i fjor, men fra nyttår ble ledighetstrygden økt på nytt, nå med 300 dollar i uken. Dette tillegget vil vare til september i år. Samtidig har det kommet nye utbetalinger til store deler av befolkningen. Først en engangsutbetaling på 600 dollar i januar, som en del av støttepakken president Trump signerte i romjulen, og nye 1 400 dollar gjennom pakken president Biden fikk på plass i mars.

Til sammen beløper den ekstra støtten til husholdningene i 2021 seg til nær 1 200 milliarder dollar, eller mer enn 5 prosent av BNP, se figur 3. De direkte utbetalingene og utvidelsene av ledighetstrygden utgjør ¾ av dette. Ellers inkluderer støtten blant annet de nevnte utbetalingene av barnetrygd frem til neste sommer, bostøtte og støtte til pensjoner og helsehjelp.

De resterende tiltakene i 2021 – på rundt 1 500 milliarder dollar i alt – består av støtte til bedrifter, støtte til skoler og barnehager –  særlig med tanke på gjenåpning – engangsoverføringer til delstater og lokale myndigheter og øvrige tiltak, som blant annet inkluderer bevilgninger mer direkte knyttet til pandemihåndteringen, som testing, vaksinering og lignende.

Målt som andel av økonomien er støttetiltakene i 2021 om lag dobbelt så store som i finanskriseåret 2009, og de kommer etter om lag like store bevilgninger i 2020. En viktig forklaring på de omfattende tiltakene i år er at demokratene fra i år igjen har flertall i begge kamre i Kongressen, for første gang siden 2010. Dette bidro til at den siste støttepakken kunne vedtas uten støtte fra republikanerne.

Samtidig må viljen til å bruke mye penger ses i lys av erfaringene etter det forrige markerte tilbakeslaget i amerikansk økonomi. Det var først i 2018 – ti år etter at investeringsbanken Lehman Brothers gikk overende – at sysselsettingen i aldersgruppen 25 til 54 år kom tilbake på gjennomsnittet fra 1990- og 2000-tallet, se figur 4. Og veksten i konsumprisene holdt seg nokså lav selv om en stadig større andel av befolkningen kom i jobb utover i tiåret, se figur 5.

Dette har bidratt til at det etter hvert har blitt en utbredt oppfatning at gjeninnhentingen etter finanskrisen kunne skjedd raskere om den offentlige pengebruken hadde vært høyere. Men selv om den generelle bekymringen for inflasjon kanskje har avtatt, er støttetiltakene som har kommet på plass denne gangen såpass omfattende at også økonomer som normalt er tilhengere av en aktiv finanspolitikk, nå trekker frem risikoen for høy inflasjon.

Som en følge av støttetiltakene har de føderale utgiftene økt til over 30 prosent av BNP, opp fra et gjennomsnitt nær 20 prosent av BNP de siste 40 årene, se figur 6. Samtidig har president Biden lansert nye forslag som vil bidra til at utgiftene vil utgjøre en større del av økonomien også fremover. Ifølge budsjettavdelingen i det hvite hus (OMB) kan de føderale utgiftene flate ut på rundt 25 prosent av BNP, 3-4 prosentenheter høyere enn anslått i februar i år, før noen av den nye presidentens tiltak var innarbeidet, se figur 6.

En økning i de offentlige utgiftene på noen prosentenheter av BNP vil være en betydelig endring for USA, men den offentlige andelen av økonomien vil fortsatt være relativt beskjeden sammenlignet med mange europeiske land, se figur 7. Ikke minst vil avstanden fortsatt være betydelig til Norge, hvor de offentlige utgiftene utgjorde så mye som 60 prosent av fastlands-BNP i 2019.

Bidens forslag er konkretisert gjennom to planer, kjent som den amerikanske jobbplanen og den amerikanske familieplanen. Jobbplanen inkluderer bevilgninger til eldreomsorg, og investeringer i infrastruktur (blant annet bredbånd, ladestasjoner for elbiler og vedlikehold av veier) og forskning og utvikling. Familieplanen viderefører noen av tiltakene fra støttepakken fra mars (blant annet utbetalingen av barnetrygd) og inneholder i tillegg økte bevilgninger til blant annet barnehager, utdanning og foreldrepermisjon.

Til sammen har forslagene i de to pakkene en kostnadsramme på rundt 4 000 milliarder dollar. Det er om lag det dobbelte av den gjeldsfinansierte støttepakken fra mars, men i motsetningen til denne er planen at de nye forslagene skal dekkes inn – ved å heve skattene for bedrifter og særlig velstående husholdninger. Og mens støttepakken i hovedsak gir økte utgifter i år, vil utgiftsøkningene i de to foreslåtte pakkene fordele seg over mange år. Det gjenstår imidlertid å se hvor mye av dette Biden faktisk får gjennomslag for i Kongressen. Forhandlingene ser i alle fall ut til å bli mer krevende enn i forbindelse med støttepakken i mars.

Lærdommene fra de betydelige tiltakene som allerede er vedtatt kan uansett få mye å si for konjunkturpolitikken både i USA og andre land fremover. Blir gjeninnhentingen i USA langt raskere enn i andre land samtidig som inflasjonen holder seg lav, vil det kunne styrke argumentene for høy offentlig pengebruk og store budsjettunderskudd også under kommende økonomiske tilbakeslag.   

Bankplassen er en fagblogg av ansatte i Norges Bank. Synspunktene som uttrykkes her representerer forfatternes syn og kan ikke nødvendigvis tillegges Norges Bank. Har du spørsmål eller innspill, kontakt oss gjerne på bankplassen@norges-bank.no.

Leave a Reply